Specustawa przesyłowa: przyspieszy strategiczne inwestycje, ale budzi wątpliwości

Komentarz Michała Tomczaka dla "Dziennika Gazeta Prawna" z dnia 01 września 2015 roku (dodatek: Firma i Prawo).

Ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, która ma usprawnić i przyspieszyć proces ich budowy – budzi wiele kontrowersji. Ta specustawa pozwala inwestorom m.in. ograniczyć liczbę pozwoleń niezbędnych do rozpoczęcia projektu, skrócić czas ich uzyskania, wprowadza szybką ścieżkę wywłaszczania nieruchomości.

W opinii niektórych prawników ustawa może być jednak uznana za niekonstytucyjną. Kontrowersje budzi np. to, że nawet jeżeli właściciel nieruchomości, przez którą przechodzi inwestycja, nie wyrazi zgody na zaproponowaną rekompensatę – to nie zablokuje budowy. Inwestor będzie miał prawo do wkroczenia na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac. Pojawiają się też opinie, że rozwiązania dotyczące rekompensat są nieprecyzyjne.

Z innej strony jednak specustawa ma na usprawnić proces realizacji priorytetowych sieci energetycznych o strategicznym znaczeniu dla państwa. Jak każda specustawa – stawia interes państwa ponad interesem pojedynczego obywatela.

Ustawa została podpisana przez prezydenta 5 sierpnia, obecnie oczekuje na publikację w Dzienniku Ustaw.

1. Ustawa konieczna? Niekoniecznie

Ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych została uchwalona i przyjęta– jak wiele ustaw – w ostatnim momencie funkcjonowania obecnego parlamentu. Podejrzliwość jest w tej sytuacji ze wszech miar uzasadniona. Nie mniej, gdy wczytać się w treść ustawy – to nie może ulegać wątpliwości, iż w istotnej mierze jest ona motywowana uzasadnioną troską o interes państwa, czyli w tym przypadku, systemu energetycznego tegoż państwa.

Ustawa będzie przedmiotem krytyki obrońców praw obywatelskich. Bo niezależnie od swojego celu owa specustawa o sieciach – jak każda ustawa uchylająca demokratyczne procedury w odniesieniu do prawa własności, jest wyrazem głębokiej, utrwalonej niewiary w skuteczność i sprawność działania instytucji stosujących prawo – przede wszystkim administracyjne. Czyli inaczej mówić mamy do czynienia z sytuacją, w której Państwo, działając w trosce o Państwo, wyraża niewiarę w owo Państwo. Cóż: łatwiej wprowadzić specustawę niż zreformować działanie instytucji.

Ustawa obowiązuje do końca 2025 r. Trzeba przyznać, że samo wprowadzanie ustaw terminowych dotykających spraw własnościowych jako takie powoduje lekki dreszcz na plecach poczucia praworządności.

2.Zakres ograniczony? Niby tak, ale

Ustawa dotyczy niemal wyłącznie linii o największej mocy przesyłowej 400 kV, z jednym wyjątkiem dotyczącym linii 220 kV. Linie te są wskazane w załączniku, w większości przypadków ich trasa jest z dawna wytyczona. Wiadomo także, kto w przypadku większości tych linii pełnić będzie rolę inwestora.

Oczywiście uchwalona ustawa będzie stanowić z całą pewności pewnego rodzaju bramkę do szybkiej ścieżki wdrożeniowej. Łatwo sobie można wyobrazić, że o ile w okresie obowiązywania ustawy pojawią się nowe projekty sieci, które mogą być zakwalifikowane jako strategiczne – podjęte będą próby ustawowego dopisania ich do listy zawartej w załączniku do ustawy. Innymi słowy, przyjęta ustawa – podobnie jak uchwalona przed Euro 2012 specustawa drogowa – stanowi model rozwiązania pomagającego przezwyciężyć organizacyjne niedostatki systemu prawnego państwa.

Od strony przedmiotowej natomiast – ustawa może dotknąć każdego. Czyli zarówno osoby fizyczne, jak i przedsiębiorców różnych branż i o różnej skali działalności. Z treści uzasadnienia ustawy wynika, że mówimy tu nie o procedurach, które mają być wdrażane w ciągu wielu lat, lecz najprawdopodobniej znaczna ich część zostanie wdrożona bezzwłocznie.

3. Wojewoda z megauprawnieniami

Od strony konstrukcyjnej – podobnie jak to przyjęto w innych specustawach – głównym źródłem swoistej efektywności przyjętego rozwiązania w stosunku do rozwiązań ogólnie obowiązujących ma być skumulowanie w gestii wojewody decyzji, które normalnie wydaje się w ramach kilku odrębnych procedur.

W jednym postępowaniu skupia się zatem postępowanie z zakresu lokalizacji inwestycji, jednocześnie wojewoda dokonuje rozgraniczenia działek, gdy niezbędne jest wywłaszczenie – co ma miejsce w przypadku lokalizacji stacji elektroenergetycznych;  w takim też przypadku w ramach tej samej procedury wojewoda dokonuje wywłaszczenia nieruchomości. Ten sam organ – wojewoda – wydaje następnie pozwolenie na budowę.

4. Wymuszony dostęp do nieruchomości

Ustawa wprowadza rozwiązanie polegające na wymuszeniu prawa wejścia na teren niezbędny do wykonania inwestycji w celu jej przygotowania. Natomiast ustawa nie zakłada rozpoczęcia realizacji inwestycji przesyłowej, zanim decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji stanie się ostateczna. Wynika to wprost z art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym decyzja określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali nie krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stała się ostateczna.

W normalnym trybie bez takiego uzgodnienia procedura nie może postępować dalej. I w rzeczywistości to właśnie wewnętrzne tryby uzgodnień stanowią zwykle największe źródło opóźnień w postępowaniach administracyjnych.

5. Czy urzędnik zapłaci karę

Ustawa ma też na celu skrócenie procedur. Służyć ma temu wyznaczenie maksymalnych terminów poszczególnych etapów procedury, przy jednoczesnym przyjęciu wielu domniemań, które w normalnej procedurze nie są stosowane.

Przede wszystkim już na etapie przygotowania decyzji lokalizacyjnej wszelkie uzgodnienia z innymi instytucjami państwowymi i samorządowym dokonywane będą w drodze „przyjaznego milczenia”. Organy te mają 21 dni od dnia otrzymania wniosku na dokonanie uzgodnienia – po upływie tego terminu przyjmuje się, że brak stanowiska oznacza brak zastrzeżeń.

Wojewoda ma miesiąc od dnia złożenia przez inwestora wniosku na wydanie decyzji. Niewydanie decyzji w tym terminie prowadzi do zastosowania przez ministra infrastruktury kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki. Z treści przepisu wynika, że kara ta jest wymierzana osobiście wojewodzie. Czy tak będzie w rzeczywistości (czy też będzie płacił urząd) – to się okaże.

6. Zamrożenie stanu własnościowego

Wszczęcie postępowania jest czynnością o podwyższonym znaczeniu, ponieważ z chwilą doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu dochodzi do czegoś, co można by nazwać „zamrożeniem stanu własnościowego i administracyjnoprawnego nieruchomości”. Od tego momentu w zasadzie nie mogą być w stosunku do tejże nieruchomości wydawane jakiekolwiek decyzje administracyjne – chyba że dotyczące lokalizacji sieci. Z tych powodów informacja o wszczęciu postępowania jest od razu wprowadzana do księgi wieczystej lub do zbioru dokumentów.

Na przykład zbycie nieruchomości państwowej lub samorządowej po zawiadomieniu o wszczęciu jest nieważne z mocy prawa.

7. Zawiadomienia: nie zawsze

Udrożnieniu systemu ma służyć przyjęty system zawiadomień. Właściciel zawiadamiany jest na adres ujawniony w ewidencji gruntów, przy czym zbycie nieruchomości po wszczęciu postępowania nie nakłada na wojewodę obowiązku zawiadamiania nowego właściciela o dotychczasowych czynnościach. Natomiast wszystkie inne strony zawiadamiane są przez obwieszczenie.

Nieuregulowany stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania o ustalenie lokalizacji.

8. Krótsze terminy i wymuszony dostęp

Już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej mamy do czynienia z najbardziej radykalnym skróceniem wszelkich terminów związanych z procedurą lokalizacyjno-budowalną. Organ właściwy ma miesiąc od dnia złożenia wniosku na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji. Tu także przewidziana została procedura wymuszenia, drogą decyzji wojewody, dostępu do nieruchomości sąsiednich w celu przeprowadzenia odpowiednich badań. Przypomnijmy że w praktyce na operaty środowiskowe czeka się wiele, wiele miesięcy.

W większości przypadków same czynności wykonawcze związane z przygotowaniem i lokalizacją inwestycji polegać będą na wymuszonym – czyli możliwym do egzekwowania w trybie administracyjnym – dostępie do nieruchomości. Czynności te opierać się będą w zasadzie na art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

 

9. Niejasne zapisy o rekompensatach

Przepisy specustawy skonstruowane są w taki sposób, by umożliwić jak najszybszą budowę linii przesyłowych, głównym zaś czynnikiem opóźniającym tego rodzaju procedury są działania mające na celu uwzględnianie – słusznych lub niesłusznych – interesów stron. Specustawa ma być walcem, którego nic nie powstrzyma.

Sui generis domniemaniem normalnej procedury jest przyjęcie, że interesy te są słuszne. W specprocedurze to domniemanie ulega odwróceniu: zakłada się, że ludzie się czepiają i wyłudzają. Rozważenie, które z domniemań jest słuszne, pozostawiamy filozofom.

Według specustawy nawet w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję sąd administracyjny nie będzie miał prawa uchylenia jej po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy, orzeknie jedynie, że decyzja narusza prawo. W praktyce oznacza to, że właściciele nieruchomości mogą liczyć przede wszystkim na odszkodowanie, a także przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego – w przypadku naruszenia prawa.

Odszkodowanie będzie ustalane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Tyle że – rzecz prosta – inny jest zakres odszkodowania należnego właścicielom wywłaszczonym, co, jak wspomnieliśmy, dotyczy jedynie nieruchomości pod stacje transformatorowe, inna zaś jest sytuacja osób, na których terenie postawiony został maszt sieciowy. W niektórych przypadkach urządzenie przesyłowe faktycznie unicestwia wartość nieruchomości. Ustawa nie reguluje takiej sytuacji, co oznacza konieczność odwołania się do innych obowiązujących przepisów, w tym w szczególności do kodeksu cywilnego.

Michał Tomczak

Zajmuje się zarządzaniem projektami prawniczymi, transakcjami, w tym zwłaszcza nieruchomościowymi; specjalizuje się także w prawie sportowym, w ochronie danych osobowych i w innych specjalistycznych dziedzinach prawa korporacyjnego.

Czytaj dalej...

 Do góry